城市是现代化建设的重要载体，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。时隔十年，党中央再次召开中央城市工作会议，系统总结了新时代以来城市工作取得的历史性成就，科学分析了当前城市发展的新形势新任务，首次提出建设“现代化人民城市”的目标愿景。这一重大目标设置，深刻把握了新时代城市发展规律，实现了中国式现代化城市建设目标体系的系统升级，具有鲜明的理论逻辑和实践逻辑。现代化人民城市的目标既明确了以人民性为本质、现代性为特质、系统性为特征的理论内核，又构建了以存量提质增效为根基、科技赋能为动能、文脉赓续为灵魂、统筹协调与因地制宜相结合为方法的实践框架。深入学习贯彻中央城市工作会议精神，关键在于立足新的历史方位，锚定城市发展目标，准确理解和把握“现代化人民城市”的深刻内涵与实践要求，不断推动现代化人民城市建设，探索中国特色城市现代化新路。
深刻认识现代化人民城市的理论内涵
现代化人民城市并非单一维度的城市形态，而是蕴含着丰富理论内涵和鲜明价值属性的有机整体，是新时代中国城市发展的核心指引。其内涵可从本质属性、综合特质、建设特征三个维度系统把握，三者相互支撑、辩证统一，共同构成现代化人民城市的理论内核。
首先，人民性是现代化人民城市的本质属性。这一属性植根于中国特色社会主义制度的本质要求，鲜明体现中国特色新型城镇化和城市发展的根本价值取向，具体表现为发展理念的深刻转变与治理模式的积极创新。在发展理念上，始终坚持以人为本，以满足人民群众对美好生活的向往为目标，致力于实现人的全面发展。城市规划、建设、治理的出发点和落脚点始终聚焦人民需求，摒弃单纯追求经济增长的粗放型增长模式，转而着力提升人民的生活品质与幸福指数。在工作重心上，更加注重治理投入，从完善社区服务设施到优化公共空间布局，从解决“急难愁盼”的民生问题到构建党建引领、多元参与的治理格局，都体现了“人民城市人民建，人民城市为人民”的初心与本源。
其次，现代性是现代化人民城市的综合特质。城市作为现代化建设的主阵地，是国家综合国力和发展水平的集中体现，其现代性特质与中国式现代化进程深度耦合、同频共振。这里的“现代化”不仅是指技术进步和物质条件的改善，更是城市运行体系、治理模式、发展方式、价值导向和文明形态的全方位跃迁，集中彰显了城市工作在推进中国式现代化中的重要地位和作用。新时代城市发展不能脱离时代背景而孤立推进，需置于中国式现代化的宏大历程中统筹考量。这意味着城市现代化要紧密契合中国式现代化的五大特征——人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化，将这些特征转化为现代化人民城市建设的具体实践，而这些现代化目标的实现程度，也成为衡量现代化人民城市建设水平的重要标尺。
最后，系统性是现代化人民城市建设的显著特征。现代化人民城市是由多要素、多领域、多环节构成的有机整体，其内涵涵盖创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六个相互关联的方面，分别对应动能转换、品质提升、绿色转型、安全保障、文脉赓续与治理增效等城市现代化的核心维度。这些方面相互支撑、协同促进，形成系统性的目标布局，共同构成衡量城市发展质量与水平的综合坐标系。同时，其核心维度与“一个优化、六个建设”的主要任务高度契合，形成多维路径支撑结构。这就要求我们运用系统思维、加强统筹协调，推动各环节有机衔接、相互赋能，避免出现短板效应或重复建设，从而凝聚起推动城市高质量发展的强大合力。
以存量提质增效夯实现代化人民城市建设根基
我国城镇化与城市建设经历了快速发展的过程，新型城镇化水平与城市发展能级实现大幅提升，取得了举世瞩目的成就。国家统计局数据显示，我国常住人口城镇化率已经从2012年的53.1%上升到2024年的67%，城镇人口由7.2亿增加到9.4亿。截至2024年底，全国19个城市群承载了全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值，北京、上海、粤港澳大湾区已经成为具有国际影响力的创新中心和人才高地。可以看到，我国城镇化进程仍在继续，仍具备较大的发展空间与潜力。但是，我国城市空间布局和基础设施建设已基本成形，多数城市建成区面积与开发强度已处于较高水平。中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一重大阶段性判断既是顺应城市发展规律的必然选择，更是落实现代化人民城市系统性要求的关键路径。即在新发展阶段推动城市发展，需要通过城市更新盘活存量、优化结构，为创新、宜居、韧性等核心维度的提升提供坚实载体，为现代化人民城市建设注入持久动力。
一是增强城市安全韧性。城市作为人口、经济、社会活动的高度集聚区，面临着自然灾害、公共卫生事件等多重安全风险，必须着力建设安全可靠的韧性城市。具体而言，要推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级；严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹推进城市防洪体系建设与内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。同时，要完善新业态安全监督体制机制，筑牢城市安全防线。
二是着力提升城市品质。以建设舒适便利的宜居城市为目标，打造高品质生活空间。坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构，完善通勤、换乘体系及停车、充电等便民设施。既要满足群众在住房方面的刚性需求与多样化改善性需求，深化“好房子”建设，大力发展安全、舒适、绿色、智慧的新建住房，又要持续推进既有建筑的功能转换与改造升级，提高建筑使用效率与品质。针对城中村、老旧小区普遍存在的供水、排水、供电、供气、道路等基础设施老化问题，实施系统改造升级，并与适老化设施建设有机结合。
三是大力提高城市公共服务水平。当前，许多城市硬件设施日趋完善，但教育、医疗、养老、托幼等公共服务领域短板依然突出。建设现代化人民城市，要主动适应人口结构与需求变化，大力发展生活性服务业，全面提升公共服务水平。重点关注“一老一小”群体，完善养老与托育服务体系；优化就业创业、教育培训等服务，为青年人提供更多发展平台与成长机会。结合完整社区建设，以构建“15分钟便民生活圈”为目标，根据不同社区的人口结构、居民需求等特点，科学规划社区公共服务设施布局，加大对社区嵌入式服务设施建设的支持力度，让群众在家门口就能享受便捷服务。
四是深化城市更新配套制度改革。加快修订和完善城市发展和治理的相关政策、标准等，构建与存量提质增效要求相适应的政策制度体系。在空间利用方面，盘活城市闲置资产，推动土地混合开发利用与用途合理转换；在金融支持方面，通过特许经营、投资补助、购买服务等方式鼓励社会资本参与，构建有利于城市可持续发展的投融资体系；在人口服务方面，围绕农业转移人口市民化，不断完善由常住地提供基本公共服务的制度，让城市发展成果更多、更公平地惠及人民群众。
以科技赋能激活现代化人民城市发展动能
现代化人民城市的“现代性”特质，离不开科技进步与创新的强力支撑。科技赋能现代化人民城市建设，既是提升城市治理效能、培育新质生产力的关键路径，也是实现城市“智慧”维度建设目标、推动城市运行体系全方位升级的核心动力。我国各地围绕智慧城市建设和城市全域数字化转型，从建设各类独立“点状”信息化系统，到各部门开展“条线”数字化应用和服务，再到以“高效办成一件事”为牵引推进跨部门、跨业务、跨系统的“面上”集成应用，形成了良好的基础。各城市还打造各具特色的地方数字服务模式，如上海“一网统管”、浙江“最多跑一次”、福建“生态云”等，提升了城市治理能力，增强了人民群众的获得感和满足感。建设现代化人民城市，需要进一步通过科技赋能扎实推进城市全域数字化转型，以数字化、智能化促进城市提质升级，使城市真正具备“思考”能力，变得更加“聪明”。
一是激发产城融合新动能。重点发挥城市人口、资本、技术集聚优势，丰富城市数字化、智能化应用场景，加快培育数据要素市场，以城带产，助推数字经济相关产业发展。借助数字技术推动城市空间功能改造，打造更多创新型产业社区、商务社区，推动新兴产业、未来产业发展，以产促城，培育创新产业集群，大力发展新质生产力，形成产城互促的良性循环。
二是打造统筹集约的城市数字底座。集约建设感知、网络、算力等新型城市基础设施，实现城市“物联、数联、智联”一体化发展。强化数据资源供给，建立动态更新的城市公共数据资源目录，逐步构建公共数据“一本账”，加强数据整合共享、开放开发与授权运营，推动公共数据资源管理标准化、规范化。构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的城市智能中枢，健全云网、感知、组件、数据、算法模型等“一站式”城市管理与调度机制。同时，加强城市数据基础设施安全保障，实现可信接入、安全互联、跨域管控、全栈防护等全方位安全管理，筑牢数字安全屏障。
三是运用数字技术提升城市治理效能。深化“一网统管”建设，构建“城市运行生命指征体系”，建立数据赋能、分级协作、闭环落实的智慧高效治理机制。鼓励有条件的城市建立数字化城市综合运行与治理中心，推进城市运行、综合治理、交通管理、应急管理等系统互联接入，全面提升监测预警、事件流转、指挥调度、决策支持等核心能力，让城市治理更精准、更高效。
四是以科技赋能提升城市公共服务效能。聚焦医疗、健康、教育、新就业群体服务管理等重点应用场景，大力推进智慧公共服务建设。利用数据分析精准识别老年人、儿童、残障人士等群体的服务需求，持续推动城乡公共空间、数字服务的适老化和无障碍改造，让公共服务更具温度。加快整合政务服务、基层网络、12345热线、舆情信访等渠道数据，推进民意速办、接诉即办、未诉先办，提升服务响应速度与解决实效。深化数据赋能网格管理，在社区治理、志愿服务和矛盾纠纷化解等领域拓展数字化应用，不断提升社情民意实时感知与精准服务水平。
以文脉赓续彰显现代化人民城市的中国气质与文明风范
城市是文明的容器，文化是城市的灵魂。现代化人民城市不仅是物质文明高度发展的空间载体，更应是精神文明繁荣兴盛的集中体现，这与“物质文明和精神文明相协调”的中国式现代化特征高度契合。近年来，我国高度重视城市文化建设，历史文化保护工作持续加强，城市公共文化服务体系不断健全，文化产业竞争力不断提升。2024年，北京中轴线被列入《世界遗产名录》。根据文化和旅游部、国家统计局数据，截至2024年末，全国公共图书馆总流通人次达13.44亿，文化馆服务惠及人次10.44亿，新型公共文化空间总量达4万个，全国规模以上文化及相关产业企业实现营业收入14.15万亿元，文化新业态特征较为明显的16个行业小类实现营业收入5.91万亿元，从“国潮文创”到“国风市集”，新的文化消费热点和场景不断涌现。建设现代化人民城市，要充分重视文化的价值，通过文化建设赓续城市文脉、提升城市文化软实力、推动城市文化产业高质量发展，既是建设崇德向善的文明城市、实现现代化人民城市“文明”维度建设目标的核心路径，也是彰显城市的独特气质、凝聚人民精神力量的关键支撑。
一是完善城市历史文化保护传承体系。城市的文化古迹和人文底蕴是城市生命的重要组成部分，强化文化传承是城市更新的内在要求。文化遗产作为城市历史的见证和城市文化的重要载体，具有不可替代的历史、艺术和科学价值。城市文化之所以能被感知和记忆，很大程度上在于其物理形态的遗迹能否得到整体保存并充分展现。因此，要强调“保护第一”的原则，完善城市风貌管理制度。全面梳理城市历史文化资源，建立保护清单，加强重点地区与重要地段的风貌管控，确保历史建筑、传统街巷等得到妥善保护，以此尊重、守护和延续城市文化脉络，保持城市整体风格的协调性与延续性。特别要加强建筑设计管理，在城市公共空间的设计与建设中，融入当地历史文化符号与传统艺术元素，打造具有深厚文化内涵的城市景观，充分体现中华美学精神和时代风尚。
二是“古今融合”增强城市文化软实力。城市文化的发展并非一成不变，而是一个动态演进的过程。要与时俱进，结合现代化人民城市的建设目标与城市自身特色，将现代化人民城市的共性内涵与城市特色品格相融合，系统化构建中国话语和中国叙事体系，向世界传播中国城市精神和城市声音。着力丰富文化产品和服务的供给类型与方式，提升其文化含量、文化品位和文化个性；提炼能展现中华文明特质和城市文化特色的文化IP和城市品牌，将更多优秀的文化遗产、文化资源、文化要素转化为品牌文化产品和服务。同时，将城市文化软实力建设与城市空间布局、产业发展、市民需求有机结合起来，统筹推进各类文化产业功能区建设，促进文化产业链、价值链、资金链、人才链深度融合，提升其规模化、集约化、专业化水平。推动城市文化发展与城市更新、社区建设、市民生活深度对接，深挖文化内涵、创新服务体系，营造良好的文化创新生态。
三是推动文化产业高质量发展。推进文化与经济交融互动、融合发展，促进文化与产业双向赋能，是城市文化发展的重要内容。建设现代化人民城市，应合理利用历史文化资源，积极探索文化遗产的合理利用途径，推进城市文旅融合发展，鼓励将文化遗产与文化旅游、文化创意等产业相结合，通过发展特色文化产业实现文化遗产的价值转化。不断健全现代文化产业体系和市场体系，加快推动新闻信息服务、内容创作生产、创意设计服务、文化传播渠道、文化投资运营、文化娱乐休闲服务、文化辅助生产和中介服务、文化装备生产、文化消费终端生产等传统文化产业，大力培育网络视听、网络文学、影视技术、游戏电竞等新兴数字文化产业。同时，要注重避免因过度商业化、同质化开发而造成文化资源浪费，确保文化产业在健康轨道上持续发展。
统筹协调与因地制宜相结合，推进现代化人民城市建设
现代化人民城市建设具有很强的系统性和复杂性。既需要强化全局观念、实现协同推进，又需要立足各地实际、避免“一刀切”。加强党对城市工作的全面领导，坚持统筹协调与因地制宜相结合，既是落实系统性特征的方法论遵循，也是应对城市发展新老问题、推动各类城市高质量发展的必然要求。
一方面，注重跨部门、跨层级、跨区域的统筹协调。进一步健全领导体制和工作机制，增强城市政策的协同性，强化各方面的执行力。只有切实将党的领导贯穿于政策制定、统筹协调、监督落实的全过程，系统谋划生产、生活、生态、文化、安全等领域的布局，加强跨部门、跨层级、跨区域的协调联动，才能实现现代化人民城市有效的系统建设与源头治理。其中，着力优化现代化城市体系是加强统筹协调的重要领域之一。围绕发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，在城市群内部，构建跨行政区合作发展机制；在城市群之间，优化产业分工和空间体系；对有条件的都市圈，推进同城化发展。着力打造京津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级城市群；推动成渝、长江中游城市群成为高质量发展增长极，成为其他区域统筹协调工作的示范和表率。在城市治理方面，坚持党建引领，推动治理资源下沉，调动人民群众参与的积极性，推动政府、市场、社会、市民形成治理合力。同时，充分利用城市智能中枢，通过创新跨部门数据合作机制，构建线下网络与线上网络联动协同的治理格局。同步推进有利于城市数字化建设和治理的数据确权规则、行政管理、政府采购等制度改革，以数字化转型推动城市治理机制重塑和效能提升。
另一方面，坚持因地制宜、因城施策。我国城市众多，其发展格局因自然地理环境、经济发展基础等条件的不同，呈现出千差万别的特点。建设现代化人民城市，要避免“千城一面”，也要防止对建设经验进行简单地“复制粘贴”。必须尊重地方实际，根据各地资源禀赋，结合行政区、功能区特征，实现错位发展。鼓励不同城市在规划建设治理中保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格，塑造本地差异化竞争优势。鼓励中心城市特别是超大特大城市，按照国家赋予的功能定位提升发展质量和治理水平，增强全球高端要素配置能力，打造发展新优势。依据不同城市的类型和特点，制定分类指南和标准，如对人口持续流出、资源型以及债务高风险的城市，加强转型发展指导；对经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇，扩大其经济社会管理权限。通过分类施策，推动各类城市在适合自身发展的轨道上探索建设现代化人民城市的路径。
（作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员）
